A União Europeia construiu, ao longo das últimas duas décadas, um dos sistemas de política climática mais ambiciosos do mundo. O Comércio Europeu de Licenças de Emissão (EU ETS) tornou-se uma referência internacional, influenciando mecanismos semelhantes noutras geografias e estabelecendo um preço para o carbono que passou a integrar decisões industriais, energéticas e de investimento. Mais recentemente, o Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço (CBAM) surgiu como peça complementar essencial: garantir que o esforço europeu de descarbonização não seja neutralizado por importações oriundas de países com regras ambientais menos exigentes.

No entanto, apesar da sua lógica estrutural, o CBAM apresenta hoje uma incoerência significativa com a exclusão do setor da refinação. Esta omissão não é apenas técnica ou transitória: tornou-se um dos pontos mais sensíveis da política climática europeia, com implicações económicas, industriais e geopolíticas profundas.

A refinação é um dos setores industriais mais expostos ao custo do carbono. Desde 2013 que as refinarias europeias estão sujeitas ao EU ETS, pagando por uma parte significativa das suas emissões, cuja percentagem continuará a aumentar até atingir cerca de 75% em 2035. Em paralelo, os combustíveis importados para a União Europeia entram no mercado sem qualquer ajustamento carbónico. O resultado é um desequilíbrio estrutural em que a produção doméstica é penalizada e as importações são favorecidas.

Este desfasamento não é meramente teórico. Em 2024, só no Reino Unido, o setor da refinação suportou cerca de 200 milhões de libras em custos associados ao carbono. Em paralelo, produtos refinados oriundos de geografias com padrões ambientais menos exigentes ganharam quota de mercado. A consequência é a perda de competitividade, o encerramento de instalações e a deslocação das emissões para fora da Europa — exatamente o oposto do objetivo climático declarado.

Ademais, nos últimos anos, a Europa assistiu ao encerramento de cerca de meio milhão de barris por dia de capacidade de refinação. Algumas unidades encerraram definitivamente e outras reduziram operações ou adiaram investimentos essenciais. Este processo não decorre apenas de ciclos de mercado, mas de um quadro estruturalmente desfavorável, agravado por custos energéticos elevados, pressão regulatória e incerteza política. A ausência de um sinal claro sobre o futuro do setor mina a confiança dos investidores e compromete projetos de transição, como a captura e armazenamento de carbono ou o desenvolvimento de combustíveis de baixo carbono.

Durante anos, a exclusão da refinação do CBAM foi justificada por três argumentos principais. O primeiro prende-se com a complexidade técnica: a diversidade de produtos, processos e cadeias de valor tornaria a medição das emissões mais exigente. O segundo é de natureza política: os combustíveis têm impacto direto no custo de vida, e qualquer medida que afete preços finais é socialmente sensível. O terceiro está relacionado com riscos geopolíticos, nomeadamente a possibilidade de retaliação comercial ou de perturbações no abastecimento.

Nenhum destes argumentos é irrelevante, mas todos estão a perder força. A própria Comissão Europeia reconhece hoje que a medição das emissões no setor da refinação é tecnicamente viável. Os sistemas de monitorização evoluíram, os dados existem e a experiência adquirida com outros setores demonstra que a complexidade pode ser gerida. Quanto ao impacto social, a experiência mostra que a ausência de política também tem custos, nomeadamente o encerramento de instalações e a dependência crescente de importações.

Mais ainda, a lógica política começa a inverter-se. A União Europeia prepara-se para alargar o CBAM a novos setores, e vários sinais indicam que a refinação está claramente no radar. Analistas antecipam que o debate europeu se intensifique a partir de 2026, com uma eventual implementação na década seguinte.

Este debate, porém, não pode limitar-se ao funcionamento do mercado interno. Um aspeto frequentemente negligenciado é a dimensão externa da competitividade europeia. Uma parte relevante da produção industrial da União, incluindo na refinação, destina-se à exportação. Avançar para a inclusão da refinação no CBAM sem resolver previamente o risco de fuga de carbono nos mercados de destino poderá agravar o problema que se pretende corrigir.

A refinação não produz apenas combustíveis para consumo doméstico. Produz também uma vasta gama de coprodutos essenciais para cadeias de valor industriais globais, muitos dos quais são maioritariamente exportados. Penalizar essas exportações com custos de carbono não refletidos nos mercados de destino cria um incentivo direto à deslocalização da produção, com impacto nulo, ou mesmo negativo, nas emissões globais.

Esta preocupação foi recentemente sublinhada pela FuelsEurope, no seu press release de dezembro passado, ao alertar para a necessidade de um mecanismo de ajustamento carbónico à exportação robusto, eficaz e juridicamente defensável, antes de qualquer extensão do CBAM aos produtos de refinação. A associação chama a atenção para o risco de fuga de carbono em mercados globais e para o facto de uma parte significativa da produção europeia competir internacionalmente com operadores sujeitos a padrões ambientais muito menos exigentes.

Neste contexto, começa a ganhar força em Bruxelas a ideia de que o alargamento do CBAM à refinação deve ser precedido por salvaguardas claras para as exportações. Não se trata de reintroduzir subsídios encapotados ou de diluir o sinal de preço do carbono, mas de assegurar que o esforço europeu não resulta na simples substituição de produção europeia eficiente por produção externa mais emissiva.

Este ponto é particularmente crítico num momento em que a União Europeia discute o phase-out das licenças gratuitas no EU ETS. À medida que essas salvaguardas desaparecem, torna-se indispensável que os instrumentos alternativos estejam plenamente operacionais e testados. Avançar para uma extensão do CBAM sem esta rede de segurança equivaleria a pedir à indústria europeia que concorra globalmente com uma desvantagem estrutural autoimposta.

Globalmente, novas capacidades de refinação continuam a entrar em operação, sobretudo na Ásia e no Médio Oriente, muitas vezes com custos mais baixos e requisitos ambientais menos exigentes. Ao mesmo tempo, a Europa arrisca-se a transformar-se num importador estrutural de combustíveis e produtos intermédios, abdicando de uma capacidade industrial estratégica num momento em que a segurança energética voltou ao centro da agenda política.

A questão central, portanto, não é apenas se a refinação deve ou não ser incluída no CBAM. A verdadeira questão é se a Europa está disposta a aceitar uma transição climática que fragiliza a sua base industrial e a sua presença nos mercados globais, ou se prefere uma transição equilibrada, que combine ambição ambiental, coerência regulatória e realismo económico. Sem essa coerência, o risco é claro: uma política climática exemplar no papel, mas contraproducente na prática.